De bestuursrechter is nog stevig in beweging. Dat bleek dinsdag 13 februari op het symposium Moderne Bestuursrechtspraak: van NZB naar professionele standaarden. Met de vernieuwingen van de NZB nog vers achter de kiezen, hebben alle betrokkenen opnieuw veel oog voor veranderingen die de bestuursrechter dichter bij de samenleving brengen. Dat varieert van meer speelruimte voor partijen tot het vaker doen van mondelinge uitspraken.
“Rechters moeten bescheiden, moedig en rechtvaardig zijn – en ze dienen over praktische wijsheid te beschikken. Deze vier kardinale deugden zijn heel belangrijk.” Dagvoorzitter André Verburg zet hoog in tijdens zijn openingsbijdrage op het symposium ‘Moderne bestuursrechtspraak’. De vier deugden moeten volgens Verburg blijken uit de uitspraak die de bestuursrechter doet. En uit de wijze waarop hij tot deze uitspraak is gekomen: de procedurele rechtvaardigheid. Verburg is niet voor niks aan de zaal voorgesteld als ‘Mister Procedural Justice’. “In zijn uitspraak is de rechter behoorlijk aan de wet gebonden”, aldus Verburg, staatsraad bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. “Maar in de procedurele rechtvaardigheid is hij veel vrijer. Daar is veel meer ruimte om het perspectief van de partijen in te nemen. Om de partijen voldoende aandacht te geven. Zonder het algemeen belang te vergeten.” Verburg is gecharmeerd van de term ‘civic friend’ die Iris van Domselaar in 2014 in haar proefschrift gebruikte: ‘Een goede bestuursrechter is een civic friend in de brede Engelse betekenis. Dus geen ‘burgervriend’ die alleen de partijen dient. Maar ‘civic’ in de dubbele betekenis van ‘burger’ en ‘burgerij’. Van individu en gemeenschap.”
NZB-trein
Voor de bevlogen Verburg heeft de Rotterdamse bestuursrechter Jaap de Wildt de dag meer nuchter geopend met een korte terugblik op de Nieuwe Zaaksbehandeling (NZB) en de overgang naar de professionele standaarden. Als voorzitter van de Expertgroep NZB nam De Wildt twee jaar terug ‘de kniptang’ over van ‘hoofdconducteur’ Peter Niholt. “We hebben met de expertgroep de NZB-trein richting de professionele standaarden geloodst. Met veel aandacht voor de regiefunctie van de bestuursrechter. Duidelijkheid naar partijen hoe de zitting gaat verlopen. Ruimte om standpunten en bewijzen in te brengen. Het oplossen van het onderliggende conflict. Het scheppen van realistische verwachtingen op het eind van de zitting.” Zo wordt het gedachtengoed van de NZB ingebed in de professionele standaarden voor het bestuursrecht.
Geoliede machine
Maar hoe zien deze voornemens er nu uit in de praktijk van de rechtszaal? Daar houdt hoogleraar Bestuurskunde Bert Marseille zich al jaren mee bezig. Hij evalueerde in 2015 de NZB en schreef vorig jaar met Bart Jan van Ettekoven een preadvies over het afscheid van de klassieke procedure in het bestuursrecht. Onlangs nog bezocht Marseille met twee stagiaires een reeks concrete zittingen van bestuursrechters om te kijken hoe de vlag er op dit moment bijhangt. Dat leverde twee algemene complimenten en tien specifieke aandachtspunten op. “Wat positief opvalt is dat de uitspraken van bestuursrechters zo ontzettend goed zijn”, begint Marseille met een pluim. “Ook is de regie op zitting veel beter dan bij de andere rechtsgebieden, daar liggen jullie mijlenver voor. De organisatie van het werkproces en de samenwerking met de ondersteuning is een goed geoliede machine.”
Duidelijkheid bij begin zitting
Het eerste aandachtspunt is het begin van de zitting. Stel je zelf als rechter voor, geef jouw rol aan en die van je collega’s, adviseert Marseille. Vertel wat er op zitting besproken gaat worden. “En houd de partijen voor welke drie standaard opties er zijn aan het einde van de zitting: een uitspraak binnen zes weken, het aanhouden van de zaak of een directe mondelinge uitspraak na schorsing.” Het verbaast Marseille hoe weinig rechters moeite doen om direct duidelijkheid te scheppen. “De eerste klap is een daalder waard. Je schept de context en de verwachtingen. Daar is nog veel te winnen.” Ook de inrichting van veel zittingszalen kan beter en toegankelijker, net als de entree van het gerechtsgebouw. “In Groningen moet je als bezoeker direct door een heel nauwe sluis. Als ik dan binnen ben, heb ik meteen al een slecht humeur.” Ga als bestuursrechter bovendien altijd ter plekke kijken, neem de rijdende rechter als voorbeeld, drukt Marseille zijn publiek op het hart. “Het is niet voor niets dat de arbiters die deze schouw standaard doen, veel populairder zijn onder de Groningse gedupeerden van de gaswinning dan de rechtspraak.”
Rechter improviseert vaker
De communicatie met partijen verloopt heel wisselend, viel Marseille op in de rechtszaal. “Er zijn bestuursrechters die het geweldig kunnen, maar het valt regelmatig ook tegen. Dat komt omdat de nieuwe aanpak van meer aandacht en ruimte voor partijen makkelijk lijkt, maar dat juist niet is.” De rechter komt veel meer voor onverwachte momenten te staan, moet vaker improviseren. “Dan zie je de ene keer een rechter die perfect aan een meisje uitlegt dat het begin van de zitting heel technisch is, maar dat zij later zeker haar verhaal mag houden. Even later zit je bij een zaak waar de stoel naast de mannelijke eiser leeg is zonder dat de rechter zijn echtgenote achterin de zaal uitnodigt om plaats te nemen op die stoel. Dat verschil is enorm.” Ga als rechters eens vaker bij elkaar kijken in de rechtszaal, beveelt Marseille aan. Dan leer je van elkaar en worden de verschillen kleiner. En tot slot: doe vaker een mondelinge uitspraak: “Dat geeft duidelijkheid en snelheid. Waarom doe je dat niet vaker als je eigenlijk toch wel weet wat de uitkomst wordt?”
Oprechte aandacht
Een heel levendige blik van buiten biedt advocaat Kerstin Hopman in haar bijdrage. Zij geeft een inkijkje in de beleving van de partijen en de advocaat. “Veel van mijn collega’s waren het helemaal niet eens met de afschaffing van de pleitnota’s. Een bezwaar daartegen bij de Raad van State faalde, ik accepteer dat. Maar realiseert u zich dat ik als advocaat nu constant moet opletten wanneer ik bepaalde punten aan de orde kan stellen? Als je even niet oplet, is je kans voorbij.” Heb oprechte aandacht voor mensen, drukt Hopman de rechters in de zaal op het hart. “Dat lukt niet door geforceerd naar iemands hobby’s te vragen, dat merkt een cliënt meteen.” Veel enthousiaster is ze over de aanpak in een persoonlijk getinte zaak waarin de rechter een vrouw aan het begin van de zitting waarschuwt: “Mevrouw, we beginnen dadelijk met allerlei technische aspecten, maar daarna krijgt u de gelegenheid uw verhaal te vertellen. Die vrouw veerde letterlijk op, omdat ze wist wat er ging gebeuren.” Een kritische noot kraakt Hopman over de grote verschillen tussen gerechten in de termijn waar zaken op zitting komen. “Dat is heel merkwaardig en niet te verkopen aan mijn cliënten.” Ook uitspraken laten vaak te lang op zich wachten: “Stuur bij extra vertraging in elk geval een berichtje aan partijen. Anders zitten ze maanden voor niets te wachten.”
Persoonlijke bijdrage vernieuwing
De laatste plenaire spreker is Bart Jan van Ettekoven, één van de architecten van de NZB, hoogleraar Staats- en Bestuursrecht en voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Er gaat veel goed in de rechtspraak, stelt hij, in het meest recente Klantwaarderingsonderzoek is de gemiddelde score een zeven. “Maar we kunnen niet rustig gaan slapen. Het MKB is ontevreden over ons, de doorlooptijden zijn nog te vaak beroerd en onderzoeksinstituut Hill stelt terecht dat de rechtspraak teveel draait om het verouderde toernooimodel. Dat moeten we ons aantrekken.” Van Ettekoven roept de zaal om zich persoonlijk in te zetten voor verbetering en vernieuwing: “Vraag uzelf af: ‘Welke werkwijzen kan ik verzinnen die aansluiten bij de wensen van de samenleving?’” Hij noemt het VoVo-model waarin zaken snel op zitting worden gebracht en in vier van de vijf gevallen direct worden afgedaan. Ook de digitalisering biedt volgens Van Ettekoven kansen. Hij laat de ‘kijksluiter’ zien van de Raad van State, een filmpje op de site waarin rechtszoekenden worden voorgelicht over het verloop van de zitting. Dat begint met het invullen van het formulier voor de vergoeding van de proceskosten bij de receptie, vervolgt met een beschrijving van de inrichting van de zaal plus de plek van de staatsraden en eindigt met een uitleg over de gang van zaken op zitting.
‘Termijnen te lang’
“Ik vond de rechterlijke deugden die Verburg besprak heel prikkelend”, blikt symposiumdeelnemer Pierre Mol tijdens de lunch terug. “Het zijn zaken die je wel weet, maar die je niet voor in je bewustzijn zitten.” Mol is sinds begin dit jaar opnieuw bestuursrechter bij rechtbank Midden-Nederland, na een jarenlange periode bij familie- en strafrecht. “Ik ben er een tijd tussenuit geweest en dan is zo’n symposium prettig om bijgepraat te worden over de laatste ontwikkelingen.” Net als enkele sprekers verbaast Mol zich over de lange termijnen bij bestuursrecht. “Waarom volgt er pas zes weken na zitting een uitspraak? Bij strafrecht zijn alle uitspraken twee weken later, dat kan bij bestuursrecht ook. Gewoon een kwestie van doen.” Mol hoopt in de middagworkshops ideeën op te doen voor een snellere en meer toegankelijke aanpak.
Hoog oplopende emoties
De voor- en nadelen van de mondelinge uitspraak is het thema van zo’n workshop. Rechters, advocaten, UWV’ers en andere betrokkenen delen openhartig hun ervaringen over deze directe vorm van rechtspreken. “Welke argumenten voor de mondelinge uitspraak kunnen jullie bedenken?”, vraagt gespreksleider Magreet Smilde aan de kring. ‘Efficiency en tijdswinst worden het meest genoemd, meer duidelijkheid en begrijpelijkheid komen ook vaker voorbij. “Een mondelinge uitspraak beklijft beter bij partijen”, vindt een bestuursrechter. De argumenten tegen groeperen zich rond ‘Te hoog oplopende emoties’, ‘Als de zaak te complex is’ en ‘De vrees voor een slechte acceptatie omdat partijen denken dat er niet goed over de uitspraak is nagedacht’. Een rechter licht het emotieargument toe: “Op een gegeven moment zat een vrouw op zitting zo te hyperventileren dat we 112 moesten bellen. Dan gaat bij mij de mondelinge uitspraak niet door.”
‘Dat gaat ‘m niet worden’
De mondelinge uitspraak is ook een kwestie van wennen, erkennen diverse deelnemers. “En als je het eigenlijk wel wilt, maar niet goed durft, denk dan aan het motto ‘Feel the fear and do it anyway”, stelt Smilde, psycholoog en trainer. “Probeer het eens meer vanuit het perspectief van de partijen te bekijken”, zegt medegespreksleider Jan van Breda, senior rechter bij rechtbank Gelderland. “Vanuit de wethouder die graag wil weten of die ene coffeeshop dicht gaat of niet.” Het ligt er ook aan hoe je een mondelinge uitspraak brengt als rechter. “Ik zag eens een Amsterdamse rechter met een glimlach zeggen ‘Dat gaat m niet worden’. Dat werkt beter dan een afstandelijk verhaal”, zegt een advocaat. “Houd in elk geval oogcontact met de verliezende partij”, adviseert Smilde. “Zij hebben jouw aandacht het hardste nodig.” We kunnen nog veel leren van rijdende rechter Frank Visser, zegt Van Breda. “Die legt zijn uitspraak binnen twee minuten uit en bijna iedereen accepteert zijn oordeel.”
“Het was interessant om te horen welke voordelen en bezwaren de mondelinge uitspraak heeft”, reageert Saskia Ernens, stafjurist bij rechtbank Overijssel, op de workshop. “Dit type uitspraak wordt de laatste tijd enorm gepromoot, maar het kan soms lastig uitpakken voor de partij die in het ongelijk wordt gesteld. Het van tevoren informeren over de optie van een mondelinge uitspraak vind ik een hele belangrijke.” Ook het belang van acceptatie, in de zin of er volgens de partijen voldoende over is nagedacht, is in de ogen van Ernens groot. “Je moet het juiste moment kiezen voor de mondelinge uitspraak. En in elk geval schorsen en overleggen met je griffier, dat vergeten sommige rechters nog.”
Gelijkwaardige bewijsvoering
Een zuivere en gelijkwaardige bewijsvoering wordt steeds belangrijker, betoogt hoogleraar Staats- en Bestuursrecht Ymre Schuurmans aan het begin van de workshop ‘Bewijs en transparantie’. “Onder meer vanwege de Equality of arms”, vertelt ze. “Met een beroep op het EHRM worden rechters steeds vaker op de vingers getikt omdat ze meer onderzoek hadden moeten doen: meer getuigen en deskundigen hadden moeten oproepen. Omdat beide partijen gelijkwaardige kansen moeten krijgen op een zorgvuldige bewijsvoering.” Een rechter aan tafel reageert meteen: “Je probeert inderdaad de schijn van partijdigheid te vermijden. Je wilt niet de ene partij als het ware helpen, een voorsprong geven, door bepaalde documenten aan ze te vragen.” Aan de andere kant wil hij partijen die inzetten op extra bewijsvoering ook geen valse hoop geven. “Daar ben ik voorzichtig mee, anders geven ze soms duizenden euro’s uit aan iets wat weinig oplevert.” De advocaat die naast de rechter zit, vindt dat laatste een goede aanpak: “Je kunt als rechter beter duidelijk maken welke kant de zaak opgaat. Dat is effectiever en eerlijker dan je kaarten tegen de borst houden.” In groepjes analyseren de deelnemers de case van iemand wiens uitkering is ingetrokken wegens bijverdiensten als dj. Welke extra informatie moet hierdoor de rechter worden opgevraagd en aan wie. Het blijkt dat vooral het UVW in deze zaak vragen moet beantwoorden en aanvullend bewijs leveren. “Die kunnen een lange brief verwachten”, zegt de woordvoerster van een van de groepjes.
‘Wat is onze rol?’
Tijdens de afsluiting van het symposium gaat dagvoorzitter André Verburg met de microfoon wat lessen ophalen bij mensen in de zaal. “Je leert van elkaar door in gesprek met elkaar te gaan”, zegt de één. “Ik heb veel geleerd over klare taal en de juiste vragen stellen”, vertelt de ander. “Voor mij gaat het om de vraag wat wij als bestuursrechters willen bereiken: ‘Wat is onze rol, onze taakopvatting?”, vult een derde aan. Symbolisch is de overdracht door Jaap de Wildt van een ingelijste poster over de Nieuwe Zaaksbehandeling aan Jan Catsburg, voorzitter van het LOVB. “Deze hing aan de muur bij vergaderingen van de Expertgroep NZB”, zegt hij licht melancholisch. “Nu de Expertgroep wordt opgeheven en de NZB officieel overgaat in de professionele standaarden overhandig ik hem bij deze.” De dag wordt cabaretesk afgesloten door rijmexpert Dominique Engers die de dag tot vermaak van de zaal minutieus en met een knipoog op rijm samenvatte.